Que retenir du cinquantième sommet des ministres des affaires étrangères de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN) ? : Décryptage du communiqué commun et du « cadre de négociation » du Code de Conduite entre les pays d’Asie du Sud-Est et la Chine en Mer de Chine méridionale.
Organisé cette année à Manille, le cinquantième sommet — c’est aussi le cinquantième anniversaire de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN) — des ministres des affaires étrangères s’est déroulé dans un climat mitigé reflétant une tension palpable lors des débats quand la question des contentieux en Mer de Chine méridionale fut abordée. Comme à l’accoutumée, le contenu des déclarations des réunions de l’ASEAN a été scruté par les observateurs comme le thermomètre du conflit maritime entre la République populaire de Chine et les pays d’Asie du sud-est membres de l’ASEAN. Deux documents ont fait particulièrement l’objet de l’attention des commentateurs, le communiqué commun du sommet et la déclaration d’adoption d’un « cadre de négociation » sur la définition d’un code de conduite en Mer de Chine.
Déclaration commune des ministres affaires étrangères d’ASEAN, un succès diplomatique pour le Vietnam face aux rouleaux compresseurs diplomatiques chinois ?
Le très attendu communiqué commun des ministres des affaires étrangères des pays de l’ASEAN publié dimanche 6 août porte les stigmates du bras de fer en cours entre le Vietnam et la Chine populaire. La République populaire de Chine a en effet tenté d’isoler diplomatiquement Hanoï des autres participants de l’ASEAN en réponse à la volonté vietnamienne de porter le flambeau d’une ligne plus dure face aux récentes tentatives d’intimidations de la marine de l’Armée Populaire de Libération. Le mois précédent la rencontre de l’ASEAN, le Vietnam avait été l’objet de rien de moins qu’une menace de guerre de la part de Pékin pour avoir tenté d’exploiter un champ de gaz sur son plateau continental comme l’autorise pourtant et de plein droit la Convention des Nations Unies sur le Droit de la Mer. Face à la perspective de voir l’ensemble ses positions dans les Spratleys attaquées, le gouvernement vietnamien s’inclina et suspendit tout forage dans la zone.
Dans cette situation il n’est pas étonnant que les discussions à propos de la rédaction du communiqué aient été « houleuses » selon les propos du ministre japonais des affaires étrangères dans une interview auprès de l’AFP. Ces dissensions figurent une polarisation prononcée au sein des pays de l’Asean sur le discours à tenir à propos de la Chine selon l’analyste Carl Thayer. Entre un groupe qui prône l’élimination de tout terme critique envers la République populaire de Chine mené par le Cambodge allié traditionnel de Pékin et par les Philippines qui sous la présidence de Duterte ont entrepris un rapprochement spectaculaire avec la Chine populaire. Et un autre pôle adepte d’un langage de fermeté porté donc par le Vietnam secondé dans une moindre mesure par la Malaisie, Kuala Lumpur ayant aussi exprimé la volonté d’inscrire dans le communiqué la mention d’inquiétudes vis-à-vis du déploiement de moyens militaires chinois dans la zone en se gardant toutefois de nommer explicitement le pays.
En dépit de leurs divergences, les pays de l’ASEAN réussirent à sortir de l’impasse diplomatique pour finaliser le communiqué en intégrant à celui-ci un appel à la « non militarisation et la retenue » en mer de Chine. Ce qui apparaît comme une petite victoire diplomatique pour Hanoï d’après Bill Hayton, journaliste à la BBC et expert de la question Mer de Chine. Un progrès qui permettrait même selon Hong Thi Ha de l’Institute of Southeast Asian Studies (Singapore) « le retour en piste de l’ASEAN sur la [problématique] de mer de Chine » alors que le sujet avait quasiment éludé sous pression de Pékin lors du précédent sommet de l’ASEAN au mois d’avril 2017. La mention sur la non militarisation vise toutefois en plus des parties prenantes directes les « autres Etats » impliqués dans la crise sans porter de revendications territoriales. Une allusion qui reflète la position de Pékin et résonne comme une mise en garde voilée contre notamment les Etats-Unis, le Japon et l’Inde. En représailles à cet activisme diplomatique de Hanoi, la délégation chinoise est allé jusqu’à faire fuiter dans le quotidien hongkongais South China Morning Post et l’agence Bloomberg qu’elle allait annuler la réunion bilatérale qui devait se tenir entre les ministres des affaires étrangères vietnamiens et chinois. Les deux ministres ont fini par se rencontrer en aparté dans un couloir dans l’optique de dés-escalader la tension entre les deux pays.
Cadre de négociation (« framework ») du Code de Conduite, une victoire de la diplomatie de la République populaire de Chine ?
L’autre percée significative du sommet est l’annonce de l’adoption d’un cadre de négociation sur un Code de Conduite (CoC) à propos de la gestion des litiges en mer de Chine méridionale. Cette adoption est la conclusion de quinze années de laborieuses négociations depuis la publication en 2002 de la Déclaration de conduite (DoC) des parties en mer de Chine du sud qui déjà à l’époque édictait les principes d’une résolution pacifique des incidents dans la zone. De l’avis des analystes, cette avancée constitue un succès majeur pour la République Populaire de Chine qui aurait réussi à orienter les termes du document en sa faveur ce que semblent confirmer les déclarations dithyrambiques de Wang Yi ministre des affaires étrangères chinois à propos des résultats du sommet de l’ASEAN.
En premier lieu, le fait que l’arbitrage de la Cour pénale de la Haye de juillet 2016 au profit des Philippines n’ait pas été mentionné dans ce cadre de négociation constituerait un « triomphe » pour Pékin d’après Zhang Mingliang expert à l’université de Jinan. Selon lui, « Comme la Chine a obtenu l’avantage militaire ces dernières années, particulièrement dans les iles Nansha (Spratleys), les pays de l’ASEAN sont devenus passifs dans les négociations » indique-t-il dans une interview pour le South China Morning Post. De même, l’absence d’une définition explicite de la zone géographique d’application du CoC constitue un rejet de la demande du Vietnam d’inscrire expressément les Spratleys et les Paracels dans ce cadre de négociation.
En outre si le texte comporte bien la mention de « mécanismes de surveillance de l’implémentation » du CoC, il reste silencieux sur les sanctions et les mécanismes d’arbitrages à mettre en œuvre en cas de différends entre les parties. Cette absence indique est susceptible « d’affaiblir l’efficacité du COC final » explique une étude de l’Institute of Southeast Asian Studies (ISEAS – Singapour).
Enfin le fait que le cadre de négociation du COC n’ait pas été qualifié de « juridiquement contraignant » est sans doute un des manques les plus significatifs du document : cette omission reflète l’opposition de la Chine à tout code juridique qui limiterait sa liberté d’action en Mer de Chine méridionale ainsi que la difficulté pour les pays de l’ASEAN de trouver un consensus sur la question.
Mais c’est dès le 7 août 2017, soit le lendemain de la publication du cadre de négociation que le caractère juridiquement non contraignant du CoC a suscité une réaction de contestation de la part des pays de l’ASEAN révélant dans une déclaration diplomatique orale une opposition qui n’avait pu être mise à l’écrit. « Il y a un accord parmi les ministres de l’ASEAN que la préférence est pour un code de conduite juridiquement contraignant » explique Robespierre Bolivar porte-parole des affaires étrangères des Philippines.
Le cadre de négociation du CoC comporte donc de nombreuses zones d’ombres et elles ont provoqué en retour des réactions de perplexité de la part de certains analystes. Le journaliste Anders Corr (Magazine Forbes) soupçonne ainsi la diplomatie chinoise de vouloir promulguer « un accord inapplicable » ou de gagner du temps dans le cadre d’une stratégie de « take-and-talk » (« occuper et négocier » …en même temps) visant à terme à faire accepter l’occupation chinoise de la Mer de Chine méridionale comme « un fait accompli ».
Réaction des puissances extérieures à la mer de Chine et nouveau « front » face à la Chine.
C’est également sur l’absence de contraintes juridiques dans le CoC que les ministres des affaires étrangères de l’Australie, du Japon et des Etats-Unis ont appelé l’ASEAN et la Chine à établir des règles qui seront « juridiquement contraignantes, signifiantes, efficaces et conformes au droit international ». L’implication des pays n’ayant pas de revendications territoriales dans la zone a joué un rôle non négligeable durant le sommet. Si le Vietnam a montré plus de confiance dans son opposition diplomatique à la Chine populaire à Manille, c’est d’après Le Hong Hiep (ISEAS – Singapour) parce que « les Etats-Unis sous le président Trump ont démontré la continuité de leur politique vis-à-vis des disputes en Mer de Chine méridionale » et que le Japon et de l’Inde [soutiennent les] positions vietnamiennes.
L’émergence d’une « coalition » contre l’expansionnisme chinois en Mer de Chine méridionale reste en effet un sujet d’inquiétude majeure pour Pékin. Et c’est déjà à ce sujet qu’une certaine pression diplomatique chinoise commence à s’exercer sur le futur pays président de l’ASEAN, Singapour en perspective des prochains sommets. La République populaire de Chine soupçonne la cité Etat de vouloir internationaliser le conflit en mer de Chine méridionale et le fait savoir avec une certaine condescendance « La Chine pense que Singapour, en tant que nation à majorité chinoise, devrait écouter un peu plus Pékin… » déclare sous anonymat un diplomate chinois à l’agence Reuters.
Car « il existe une opinion à Pékin que Singapour est l’instigateur de politiques d’endiguement anti-chinoise, non seulement au seulement au sein de l’ASEAN mais aussi parce qu’elle voudrait [constituer] un réseau de partenaires pro-américains — le Japon, l’Inde et l’Australie — encerclant la Chine !» explique Zhang Baohui expert en sécurité du continent basé à Hong Kong.
Par Pham Quang
