Les Philippines, le verdict de La Haye et la nouvelle donne stratégique en mer de Chine méridionale (1)

Le 12 juillet 2016, les cinq juges du tribunal ad hoc affilié à la Cour permanente d’arbitrage (CPA) de La Haye ont livré un verdict très attendu sur le différend sino-philippin en mer de Chine méridionale introduit par Manille en juin 2013 (2).

Sans se prononcer sur la question de la souveraineté des éléments incriminés, ils déclarèrent non seulement que les « droits historiques » revendiqués par la Chine sur les ressources de la majorité de cet espace maritime n’avaient aucun fondement juridique, mais que celle-ci avait « violé les droits souverains » de Manille dans sa zone économique exclusive (ZEE), en particulier celui de pêcher à proximité du récif de Scarborough. Ils reconnurent que ses travaux de poldérisation sur sept éléments des Spratly avaient provoqué des dommages « irréversibles » sur le fragile écosystème marin.

Clarifiant de façon plus inattendue un point de droit qui aura des implications beaucoup plus globales, notamment pour les États-Unis, le Japon ou encore la France, ils précisèrent qu’aucun récif de l’archipel contesté des Spratly – pas même Itu Aba, pourtant longue de 400 mètres, dont Taiwan revendique la souveraineté et la ZEE afférente – ne pouvait être défini juridiquement comme une île ni, par conséquent, permettre à un État de faire valoir une ZEE et encore moins un plateau continental. Cette heureuse dissipation du brouillard stratégique jusqu’alors savamment entretenu par les parties au conflit réduit de jure la zone disputée de 80 à 20 % de la mer de Chine méridionale. Mais, si chacune d’elles doit réviser à la baisse ses revendications, c’est la Chine qui s’est vue infliger le plus grand camouflet.

Premier acte de la contre-offensive politico-médiatique chinoise postérieure au verdict : le porte-parole du ministère chinois des Affaires étrangères répliqua que la décision, jugée « nulle et non avenue », n’avait « aucune force contraignante » et que toute pression supplémentaire à ce sujet risquerait de transformer la région en « berceau de la guerre ». Wang Yi, le ministre des Affaires étrangères, qualifia la procédure de « farce politique organisée en invoquant le prétexte du droit », ajoutant même : « À présent, la farce est terminée et les choses doivent rentrer dans l’ordre. Toute tentative visant à attenter de quelque sorte que ce soit à la souveraineté territoriale de la Chine, à ses droits et intérêts maritimes, s’avérera futile et échouera »(3).

De la part de la deuxième puissance économique et militaire mondiale, cette fermeté était attendue. Aussi tôt qu’en 1996, l’année de son adhésion à la convention de Montego Bay, la Chine avait formellement déclaré ne pas accepter le mécanisme procédural en matière de contentieux territorial (article 298). Plus récemment, Xi Jinping et son ministre des Affaires étrangères n’ont cessé de répéter que tout ce qui contribuait à internationaliser ou à « multilatéraliser » ce « problème bilatéral » ne pouvait que l’aggraver(4).

Comme les autres grandes puissances qui ont, avant elle, refusé de se soumettre au verdict d’une juridiction internationale, la Chine se retrouve à son tour en contradiction ouverte avec une convention onusienne dont elle est signataire. Outre son rejet du droit maritime international tel qu’il a été formulé par le tribunal de La Haye, son indifférence aux arguments des autres États riverains et parties au conflit, contredisent l’image qu’elle veut donner d’elle-même, celle d’une puissance responsable qui, de fait, a joué un rôle des plus constructifs sur bien des dossiers d’importance régionale et mondiale. Aussi n’est-il pas surprenant de la voir stigmatisée par les opinions publiques plus ou moins organisées des pays du Sud-Est asiatique qui souffrent déjà de son « assertivité » et se verraient amputés d’une bonne part de leur ZEE si les prétentions chinoises l’emportaient : « Chexit ! », clamaient en chœur les internautes philippins quelques jours après le verdict, alors que les Européens étaient encore sous le choc du « Brexit » (5)… Comment en est-on arrivé là ?

Aux origines de l’initiative philippine :  les prétentions et les activités maritimes chinoises

Après quatre décennies de conflits armés et une éclipse partielle au lendemain de la Conférence de Paris sur le Cambodge, en 1991, le débat stratégique en Asie du Sud-Est a effectué un retour en force, ces dernières années, dans une actualité médiatique de plus en plus dominée par la recrudescence des tensions en mer de Chine méridionale(6).

Apparues au cours des années 1970, dans le contexte de la fin de la guerre du Vietnam et des premières découvertes pétrolières off-shore, ces tensions parfois muées en brefs affrontements navals ont été nourries et aggravées par une convergence de processus qui les rendent potentiellement dangereuses. La croissance des besoins alimentaires et énergétiques des pays de la zone, à l’aune de la « maritimisation » des enjeux économiques et commerciaux; la « judiciarisation » des espaces maritimes, dont la signature de la convention des Nations unies sur le droit de la mer signée à Montego Bay en 1982 a constitué une étape importante mais controversée; et peut-être surtout, l’ampleur de la montée en puissance de la Chine et l’affirmation plus décomplexée de ses prétentions maritimes depuis l’arrivée au pouvoir de Xi Jinping, ont entraîné une fragilisation du relatif équilibre stratégique assuré jusqu’alors en grande partie par l’« hyperpuissance » états-unienne.

Au printemps 2012, un face-à-face tendu mettait aux prises les marines chinoise et philippine autour du récif de Scarborough (à proximité de l’île de Luzon), qui allait finalement passer sous le contrôle de la Chine, à l’instar du récif plus méridional de Mischief en 1994-1995. Considérant cet archipel comme partie intégrante de leur ZEE et de leur zone d’influence traditionnelle, les Philippines ont opposé une série d’arguments historiques et juridiques (7) pour « délégitimer » la position maximaliste de Pékin, qui se considère comme souveraine sur la quasi totalité de la mer de Chine méridionale, au nom de l’ancienneté de la présence de ses pêcheurs et de la fameuse ligne en neuf traits – complétée d’un dixième, en 2013 – héritée de l’après-guerre (8).

Faute d’avoir obtenu le soutien de l’ASEAN (Association of Southeast Asian Nations) lors du Sommet réuni à Phnom Penh, en juillet 2012, à cause du Cambodge considéré comme le cheval de Troie de Pékin au sein de cette organisation, les Philippines ont poursuivi leurs efforts diplomatiques pour promouvoir un code de conduite qui eût été juridiquement contraignant, à la différence de la Déclaration de conduite signée en 2002 par l’ASEAN et la Chine pour mettre fin à une série de tensions. En vain. Estimant sa sécurité menacée, dans le domaine militaire du fait de la multiplication des incidents avec la marine et les garde-côtes chinois, mais aussi alimentaire à cause de la surpêche favorisée par la Chine, le gouvernement philippin présidé par Benigno Aquino (9) décida finalement, en janvier 2013, de soumettre le différend à une instance juridique internationale.

Dans un geste de défiance unilatéral vis-à-vis de Pékin qu’aucun membre de l’ASEAN partie au conflit n’avait jusqu’alors osé, il déposa un volumineux dossier de plaidoirie « concernant le différend avec la Chine sur la juridiction maritime des Philippines dans la mer occidentale des Philippines », auprès de la Cour permanente d’arbitrage (CPA) de La Haye. Il souhaitait ainsi obtenir, au nom de l’article 287 et de l’annexe 7 de la convention de Montego Bay, une clarification de l’interprétation et de l’application des clauses relatives aux droits maritimes des parties au conflit, y compris la ligne en 9 traits.

Pourtant signataire de la convention et très active dans la phase de négociations qui l’avait précédée, entre 1973 et 1982, la Chine a d’emblée annoncé qu’elle ne reconnaîtrait pas le verdict de ce tribunal jugé « illégal » sur ce dossier et qu’elle n’y participerait pas. Elle a accepté de rouvrir les négociations sur le code de conduite, à l’été 2013, sans pour autant donner le sentiment de vouloir les faire aboutir tant que le rapport de force ne lui serait pas plus favorable. Peut-être en réaction à la démarche philippine, elle s’est lancée peu après dans d’importants travaux de poldérisation – et plus récemment de militarisation – des îlots qu’elle occupait, à une vitesse très supérieure à tous les autres acteurs du conflit(10).

Malgré l’existence de nombreux cadres de discussion inter asiatiques, bi-, mini- ou multilatéraux, la situation s’avère aujourd’hui d’autant plus instable que l’Asie Pacifique est dépourvue de toute architecture de sécurité collective efficiente, minée par des nationalismes à fleur de peau et une rivalité croissante, à l’échelle globale, entre les États-Unis et la Chine, dont la mer de Chine méridionale apparaît de plus en plus comme l’épicentre. Parmi les six États parties à ce conflit maritime, deux sont situés aux avant-postes, le Vietnam, défait par la marine chinoise en 1974 dans l’archipel des Paracel puis en 1988 dans celui des Spratly, et les Philippines, seul membre de l’ASEAN à avoir défié la Chine sur le terrain juridique. La multiplication des actions de harcèlement et d’occupation des garde-côtes et de la marine de la RPC dans ce que les autorités philippines et vietnamiennes considèrent comme leur ZEE a peu à peu rapproché ces deux pays aux revendications pourtant concurrentes en mer de Chine méridionale et longtemps séparés par des choix d’alliance opposés pendant la guerre froide, au point qu’ils apparaissent désormais comme des partenaires stratégiques.

Coopération et modernisation militaires : une redistribution des cartes

Les Philippines ont d’abord intensifié leur coopération militaire avec les États-Unis, notamment dans le cadre des exercices navals annuels bilatéraux (Balikatan), auxquels participent ponctuellement des puissances extérieures comme le Japon ou l’Australie. Déjà activement engagés dans la lutte antiterroriste depuis le 11 septembre 2001, après une décennie moribonde dans leur relation avec leur ancienne colonie, les États-Unis ont renforcé leur présence militaire sur l’archipel dans le cadre de la stratégie du « rééquilibrage » asiatique mise en œuvre par l’Administration Obama au début des années 2010. Ainsi ont-ils bénéficié de nouvelles facilités de la part du gouvernement philippin et fortement accru leur aide militaire. La signature d’un accord de coopération renforcé lors de la visite du président Obama, en avril 2014, a permis d’augmenter le prépositionnement et les rotations de troupes, de navires, d’avions et de matériels américains dans plusieurs bases militaires philippines, sans toutefois aller jusqu’à une réouverture des bases américaines qui aurait heurté un sentiment national philippin particulièrement sensible à cet égard. L’objectif affiché de cet accord, dont le contenu a été précisé en 2015, est de renforcer l’interopérabilité et les capacités de défense extérieures, de sécurité et de surveillance maritimes, de l’armée philippine(11).

La Chine n’a pas manqué de dénoncer le retour d’une « mentalité de guerre froide », accusation répétée le 15 avril 2016 après la visite d’Ashton Carter, le secrétaire à la Défense, sur le porte-avions USS John C. Stennis de passage dans l’archipel des Spratly pour la clôture de l’exercice Balikatan, au large de l’île de Luzon, 48 heures après l’annonce du déploiement d’environ 300 soldats américains sur le territoire philippin…

Les Philippines ont également développé leurs liens diplomatiques et intensifié leur coopération scientifique et technique avec le Vietnam, à laquelle s’ajoute depuis 2014 une dimension navale. Mu par des intérêts stratégiques, ce rapprochement a abouti à la signature d’un « partenariat stratégique » en novembre 2015 – le deuxième du genre entre deux membres de l’ASEAN parties au conflit maritime, après celui signé quelques mois auparavant entre Hanoi et Kuala Lumpur (12).

Plus proche et plus dépendant de la Chine, politiquement et économiquement, le Vietnam, qui revendique la souveraineté sur la totalité des archipels Paracel et Spratly, doit gérer une relation complexe avec son imposant voisin chinois et premier partenaire commercial. Il a poursuivi une stratégie d’internationalisation du conflit maritime, fondée sur le respect de la convention de Montego Bay, et d’équilibre entre les puissances susceptibles de contrebalancer la Chine, dans lequel le rapprochement avec les États-Unis apparaît comme la composante la plus spectaculaire(13).

Comme Hanoi, Manille s’est aussi beaucoup rapproché de Tokyo. Au début du mois d’avril 2016, et pour la première fois depuis 2001, une flottille de la marine japonaise incluant un sous-marin et deux destroyers a fait escale à Subic Bay, à 200 kilomètres de l’archipel de Scarborough, et procédé à des activités de confidence-building, avant de mettre le cap sur la base vietnamienne de Cam-Ranh. Il était difficile, malgré les dénégations officielles, de ne pas interpréter cette visite historique, inscrite dans un cadre bilatéral plus global, comme un signal adressé à Pékin(14).

À première vue, ces évolutions entretiennent l’escalade plutôt qu’elles ne la contiennent. L’enjeu est de taille : si les États-Unis, qui n’ont d’ailleurs pas ratifié la convention de Montego Bay, affirment ne pas vouloir s’immiscer dans le différend territorial lui-même, et n’ont d’ailleurs pas réagi militairement à l’occupation chinoise des Scarborough par la force en 2012, il pourrait en aller autrement si les Chinois s’en prenaient un jour directement aux forces armées, aux navires ou aux avions philippins. Dans ce cas précis, en effet, pourrait être invoqué le traité américano-philippin de défense mutuelle signé en 1951(15). Les dirigeants philippins n’en sont pas moins soucieux d’accélérer leur effort de réarmement, comme la plupart des pays d’Asie Pacifique dont la volonté légitime de moderniser leurs outils militaires se trouve renforcée par les inquiétudes liées aux tensions en mer de Chine méridionale. Bien qu’en retrait par rapport à la Malaisie, à la Thaïlande ou au Vietnam, l’augmentation du budget de défense des Philippines (9,2 % en 2016) (16) devrait permettre d’améliorer un outil militaire vieilli et forgé presque exclusivement dans la lutte contre-insurrectionnelle. La marine, les garde-côtes et les forces aériennes bénéficient de la priorité budgétaire pour renforcer la capacité de répondre aux défis posés par la piraterie, le terrorisme, la pêche illégale, la pollution, ainsi qu’à toutes les « autres menaces »…

Ces initiatives diplomatiques et militaires de Manille ne sauraient toutefois fermer la porte à la négociation avec Pékin, dont le soutien économique et financier demeure indispensable au développement de la croissance économique, aux Philippines comme dans toute l’Asie du Sud-Est.

Au cœur des enjeux : le rôle et la place de la Chine ré-émergeante (17)

Réputé plus favorable au dialogue avec la Chine mais placé sous surveillance par les personnalités politiques plus dures qui le menacent de destitution en cas de renoncement aux droits philippins dans les Spratly, le nouveau président philippin Rodrigo Duterte lui avait tendu la main, avant le verdict du 12 juillet, en proposant un partage des ressources naturelles en mer de Chine méridionale. Ses motivations étaient principalement économiques : les investissements chinois, pour lesquels Duterte n’a jamais caché son appétit, ont beaucoup décliné en quelques années au profit du Japon : plus que 41 millions de dollars en 2014 – seulement 2 % des investissements chinois dans l’ASEAN(18).

En 2015, la Chine n’était que le 15e fournisseur et le 20e client des Philippines(19). Pékin et Manille partagent aussi des intérêts communs dans la lutte contre certaines menaces à caractère transnational. Chacun des deux pays est confronté à un séparatisme musulman qui a inspiré aux islamistes les plus radicaux le recours à un terrorisme endémique(20). Des experts philippins suggèrent qu’un partage d’informations et une plus grande coopération dans la lutte antiterroriste pourraient favoriser un cercle vertueux dans les autres domaines de la relation bilatérale, économique, culturel, etc. (21). D’autres observateurs rappellent au contraire que, si leur statut privilégié dans ce pays n’octroie pas aux États-Unis un blanc-seing de la part du gouvernement philippin, la multiplication des initiatives chinoises au large des côtes philippines tend plutôt à souder les Philippins autour de l’alliance avec Washington, en particulier dans les villages côtiers, faisant passer au second plan les sentiments patriotiques qui avaient jusqu’alors renvoyé dos-à-dos les États-Unis et la Chine dans nombre de manifestations populaires (22).

En effet, ce conflit de souverainetés territoriales en mer de Chine méridionale est nourri par une rivalité croissante entre les États-Unis et son principal rival stratégique, la Chine, en particulier pour la domination du Pacifique occidental. D’autres concurrents de Pékin et partenaires de Washington, comme le Japon en mer de Chine occidentale, l’Australie dans le Pacifique oriental, voire l’Inde dans l’océan Indien, se montrent critiques des positions chinoises en mer de Chine méridionale. Même la Russie, pourtant « partenaire stratégique » de la Chine avec laquelle elle a programmé en septembre ses premiers exercices navals conjoints en mer de Chine méridionale, paraît embarrassée sur ce dossier, en raison des relations étroites qu’elle entretient avec plusieurs pays d’Asie du Sud-Est dont le Vietnam : elle s’oppose à l’internationalisation du conflit sans soutenir clairement les revendications de Pékin…

Après l’annonce du verdict, la diplomatie américaine a officiellement appelé toutes les parties au conflit à la modération mais ses efforts pour parvenir à un front commun susceptible de pallier la désunion de l’ASEAN ont abouti à une déclaration assez ferme, concertée avec le Japon et l’Australie, qui exhortait la Chine et les Philippines au respect du verdict de la CPA, et rejetait toute action unilatérale susceptible d’altérer le statu quo(23).

En visite en Chine pour convenir des mesures aptes à réduire le risque d’une crise maritime, l’amiral Richardson, commandant en chef de la Navy, déclarait que les États-Unis continueraient à conduire des « opérations légales et de routine à travers le monde, y compris en mer de Chine méridionale, pour protéger les droits, les libertés et les usages légaux de la mer et de l’espace aérien garantis pour tous ». Tandis que l’amiral Sun Jianguo laissait entendre que ces patrouilles menées par des marines étrangères en mer de Chine méridionale pourraient se solder par un « désastre », et que l’ambassadeur de Chine aux États-Unis rejetait la cause des tensions sur la stratégie du « pivot » poursuivie par l’Administration Obama, l’agence d’État Xinhua répétait que les pays étrangers à la région devaient rester en dehors de la dispute, en particulier « les pays occidentaux [qui] ont une tradition d’échec dans l’établissement d’un ordre harmonieux sur différentes parties du monde », comme au Moyen-Orient (24).

Renvoyé non sans raisons à ses contradictions et à son impuissance, l’« Occident » s’inquiète : Pékin a-t-il abandonné sa politique d’« ascension pacifique » et « harmonieuse » (25) ? Ceux qui le pensent devraient garder certaines réalités à l’esprit. La Chine a résolu l’immense majorité de ses différends frontaliers par la voie diplomatique. Même avec le Vietnam, elle a signé un accord de délimitation de ses frontières maritimes dans le golfe du Tonkin, en 2000, qui a permis la création d’une zone d’exploitation et de développement conjointe (26). Elle souhaite désormais étendre ce modèle à d’autres pays, comme son vice-ministre des Affaires étrangères Liu Zhenmin l’a encore répété peu après le 12 juillet.

Instruit de l’impact désastreux produit au Vietnam et sur sa diplomatie régionale par sa décision d’implanter une plateforme pétrolière au large des Paracel, en mai 2014, le gouvernement chinois a de facto renoncé à toute nouvelle exploration pétrolière dans les eaux disputées avec le Vietnam, au-delà de la ligne située à mi-chemin des côtes des deux pays, comme dans les ZEE revendiquées par l’Indonésie, la Malaisie et les Philippines. Il ne peut rester non plus insensible aux réactions de plus en plus crispées de la Malaisie, qui a récemment encouragé l’ASEAN à adopter des positions plus nettement critiques des prétentions chinoises, et de l’Indonésie, dont la volonté conciliatrice a permis des avancées significatives depuis les années 1990, mais que les pratiques agressives des pêcheurs chinois ont poussé à renforcer sa garnison militaire dans les îles Natuna (27). Au regard de l’ampleur des défis internes qu’elle doit affronter, la préservation de la paix dans son environnement régional, tout au moins l’absence de guerre, demeure en définitive pour la Chine une priorité.

Pour des raisons à la fois stratégiques et économiques, cependant, la sécurisation de ses côtes est vitale et la grande puissance navale et marchande qu’elle est redevenue ne saurait être indifférente aux espaces maritimes qui l’entourent et dont dépend la liberté de manœuvre de toute puissance globale. Or, plus sa puissance s’accroît, notamment dans sa composante militaire et ses capacités de déni d’accès et d’interdiction de zone (Anti Access/Aera Denial), plus la Chine semble encline à bousculer le statu quo régional en assumant les inconvénients d’une politique de force, comme les États-Unis et bien d’autres grandes puissances mondiales l’ont fait avant elle dans leurs environnements respectifs(28).

Sa quête de reconnaissance du statut de première puissance en Asie et dans ce qu’elle considère comme son aire maritime d’expansion naturelle est de toute évidence incompatible avec l’ordre régional actuel dans lequel la présence militaire des États-Unis demeure – mais pour combien de temps encore ? – prépondérante. La stratégie du fait accompli et d’interdiction qu’elle a peu à peu concrétisée en mer de Chine méridionale, jusqu’à menacer d’invoquer, en réaction au verdict de La Haye, son droit de proclamer une zone d’identification de défense aérienne (ADIZ) tant redoutée par les parties au conflit(29), ne peut qu’alimenter à son tour les tensions qu’elle affirme par ailleurs vouloir conjurer. Aussi n’a-t-il jamais paru autant nécessaire de rechercher les moyens de les réduire, ne serait-ce que pour éviter le scénario toujours plausible du pire : un incident maritime localisé qui, en dépit des mesures de confiance que les États-Unis et la Chine ont commencé à établir entre eux, dégénérerait en conflit régional par le jeu des alliances formelles ou tacites.

Quel rôle pour l’ASEAN, l’UE et la France ?

Peut-on placer aujourd’hui de légitimes espoirs dans l’ASEAN qui est née en 1967, précisément, de la volonté d’affranchir l’Asie du Sud-Est de ses conflits internes et de l’interventionnisme des grandes puissances alors impliquées dans la péninsule indochinoise ? L’organisation que préside actuellement le Laos, auquel succéderont les Philippines en 2017, est certes appelée à jouer un rôle croissant dans la sécurité régionale, au nom de la « communauté de défense » que ses membres s’efforcent de développer. Elle peine encore, néanmoins, à trouver une ligne cohérente susceptible d’articuler au mieux ses intérêts politico-stratégiques et économiques. Sa marge de manœuvre apparaît singulièrement réduite pour le moment, en raison de ses faiblesses institutionnelles et de la règle du consensus qui prévaut, de ses divisions internes et de la capacité de la Chine, son principal partenaire commercial(30), à les exploiter.

Après son rejet de la décision internationale d’arbitrage, les Chinois n’ont-ils pas annoncé l’octroi d’un prêt avantageux de 500 millions de dollars au Cambodge avant de réussir à dissuader l’ASEAN réunie en Sommet à Vientiane (dont elle avait d’ailleurs financé une partie des infrastructures) d’inclure toute allusion à la CPA dans son communiqué final du 25 juillet ? Les signataires se sont en effet contentés d’exprimer leurs « graves préoccupations » face aux récents développements dans les eaux contestées et de prendre note des inquiétudes de certains membres devant les revendications territoriales et l’escalade des activités qui ont « érodé la confiance, accru les tensions et qui pourraient fragiliser la paix, la sécurité et la stabilité dans la région ».

Comme Manille et Kuala Lumpur qui avaient espéré aller plus loin, Hanoi a dû être déçu. La veille, son ministre des Affaires étrangères avait averti, dans une déclaration inhabituelle, que la militarisation de la mer de Chine par Pékin avait valeur de « test pour l’unité et la centralité du rôle de l’ASEAN », confrontée collectivement à son plus grand défi sécuritaire(31). À l’évidence, la Chine, qui se sait soutenue sur ce dossier par un réservoir d’États essentiellement africains et moyen-orientaux, continuera à user de toutes les ressources du hard et du soft power dont elle dispose désormais pour éviter que le test ne soit réussi.

Forte d’une longue et riche expérience en matière de résolution des conflits notamment maritimes, l’Union européenne pourrait-elle jouer un rôle plus actif dans la résolution de ce conflit ? Lors du dernier Sommet de l’ASEM (Asia-Europe Meeting) réuni à Oulan-Bator, les 15-17 juillet, le président du Conseil européen Donald Tusk a rappelé l’importance du dialogue et du respect de l’ordre international fondé sur le droit, relayé par plusieurs dirigeants à propos des cadres légaux internationaux devant accompagner en particulier la coopération antiterroriste.

Des dirigeants européens et asiatiques ont appelé la Chine, dans les discussions bilatérales, à respecter la souveraineté territoriale des autres nations mais, conformément au vœu de Pékin, le sujet n’a pas été abordé au niveau multilatéral. Objet de débats intenses, la déclaration finale du Sommet est allée à peine plus loin, en réaffirmant l’engagement des dirigeants à promouvoir la sécurité et la coopération maritimes, la liberté de navigation et de survol, et le rejet de tout recours à la force. Elle a aussi mentionné l’espoir de voir les conflits résolus par le droit international, la charte des Nations unies et la convention sur le droit de la mer, sans aucune allusion directe à la CPA et encore moins à la Chine(32).

L’UE a fait le choix, en somme, du plus petit dénominateur commun. Divisée comme l’ASEAN entre partisans d’une position plus ferme exhortant la Chine à se plier au droit international maritime, tels la France et la Grande-Bretagne, et pays plus modérés, car plus dépendants des investissements chinois comme la Grèce ou la Hongrie, l’UE s’est contentée, dans une déclaration faite par son haut représentant le 15 juillet, de prendre acte du verdict du tribunal arbitral, de rappeler la neutralité de l’UE sur les problèmes de souveraineté ainsi que ses dispositions favorables pour faciliter toute activité susceptible de construire la confiance entre les parties concernées (33).

Consciente des risques que ce conflit fait peser sur la paix et donc aussi sur ses propres intérêts économiques, dégagée des contraintes militaires des États-Unis qui, en vertu des traités de défense hérités de la guerre froide, ont rendu leurs alliés philippins et japonais plus intransigeants vis-à-vis de la Chine, l’UE serait fondée à intensifier sa recherche des compromis possibles entre les parties au conflit. Bien qu’elle ait joué un rôle constructif dans la résolution de certains conflits en Asie du Sud-Est, par exemple dans la province d’Aceh au milieu des années 2000, elle est encore principalement perçue comme une puissance économique et culturelle, et cantonnée à ces domaines par les grandes puissances. Des voix s’élèvent, au sein ou autour de son Service européen pour l’action extérieure (SEAE), en faveur d’un accroissement mesuré de son rôle politico-stratégique en Asie, susceptible de contribuer notamment à la résolution des différends maritimes. Il lui manque, cependant, une stratégie et un nouveau narratif(34). Les temps ne sont pas encore mûrs.

Dès lors, que peut faire la France, seule puissance du Pacifique et, depuis le Brexit, seule à siéger au Conseil de sécurité de l’ONU parmi les membres de l’UE ? Doit-elle se contenter d’affirmer une présence navale européenne dans ces eaux contestées, comme l’a proposé pour la première fois le ministre français de la Défense au dernier Shangri-La Dialogue, début juin 2016 (35) ? Une telle initiative satisferait sans nul doute les États d’Asie du Sud-Est les plus exposés aux ambitions chinoises. Mais, elle aggraverait la crispation chinoise, dont le nationalisme se nourrit encore du sentiment d’humiliation infligé par les Occidentaux aux XIXe (les « traités inégaux ») et XXe siècles (le syndrome de l’encerclement). Elle ferait apparaître une fois de plus l’UE, qui d’ailleurs n’a pas fait mystère de sa volonté de se rapprocher d’eux sur ce dossier, à la remorque des États-Unis, auxquels a pu être reprochée une approche trop militaire des problèmes et un manque de volontarisme diplomatique pour résoudre les conflits régionaux hérités de la « guerre froide ».

Si la France doit prendre une initiative, ce ne doit donc pas être pour ajouter la tension à la tension, mais pour fédérer ou à tout le moins stimuler une authentique dynamique de paix. Ne sous-estimons pas l’effort : la sauvegarde de la paix dans cette région est un combat, quand des forces contraires de plus en plus nombreuses, notamment dans les opinions publiques et les milieux militaires, appellent ouvertement, désormais, à en découdre par la force. Les difficultés intérieures de la France et de l’Europe, et les urgences que celles-ci ont à affronter (terrorisme, déstabilisation des périphéries, crise migratoire, Brexit, etc.), font douter que l’une et/ou l’autre puissent le relever à court terme. Ce combat supposerait une diplomatie plus transitive et plus équilibrée (l’intensification du dialogue stratégique avec toutes les parties au conflit, qui ne soit pas comme trop souvent l’otage de la seule relation franco-chinoise ou sino-européenne), plus experte (la réunion d’une task force intellectuelle élargie) et plus innovante (capable de dégager des compromis acceptables).

En attendant, la diplomatie française dispose encore d’atouts non négligeables. Malgré la modestie de ses intérêts et de ses moyens matériels dans la région, ses efforts en coulisses pour abréger les conflits qui ont meurtri la péninsule indochinoise, entre le milieu des années 1960 et le début des années 1990, ont laissé un souvenir positif dont l’héritage pourrait être réinvesti avec profit(36). Elle a développé depuis quelques années des relations politico-stratégiques à la fois plus denses et plus équilibrées entre l’Asie du Sud-Est et les grandes puissances de l’Asie Pacifique que sont la Chine, le Japon, l’Inde et l’Australie, comme au sein de l’Asie du Sud-Est elle-même, surtout avec Singapour et la Malaisie. Elle a plus récemment rehaussé le niveau de ses relations avec les deux pays les plus impliqués dans le différend maritime avec la Chine : les Philippines, où s’est rendu le président François Hollande en février 2015 et avec lesquelles a été signé un accord de coopération de défense en mai 2016 ; le Vietnam où il se rendra début septembre pour consolider un « partenariat stratégique » inauguré en 2013 mais encore très largement à construire.

Si le ministère chinois des Affaires étrangères a rappelé, en réaction au verdict de la CPA, que « la Chine n’accepterait aucun règlement de la question par une tierce partie, non plus qu’aucune solution imposée de l’extérieur »(37), il n’a pas rejeté a priori des suggestions habilement et discrètement formulées, et encore moins le principe de négociations bilatérales sur le code de conduite.

Conscients de la détérioration de leur image en Asie du Sud-Est et dans une partie du monde au moins, les dirigeants chinois pourraient trouver plus profitable de s’accommoder à terme du verdict de la CPA, qui ne tranche d’ailleurs nullement le problème de la souveraineté des îlots et récifs de la mer de Chine méridionale sur lequel ils ne sont pas près de transiger, au profit d’une plus grande souplesse dans les espaces maritimes adjacents(38). L’évolution de la politique soviétique dans les années 1960 rappelle, au demeurant, qu’un pays accédant au statut de grande puissance maritime et navale modifie la vision de ses intérêts nationaux, s’affranchit du complexe d’assiégé et devient à son tour le meilleur défenseur de la liberté de navigation… (39).

À condition d’une plus grande cohérence sur d’autres théâtres conflictuels, par exemple au Moyen-Orient où le miroir chinois se plaît à refléter les échecs collectifs de l’Occident, la diplomatie française aurait beaucoup à gagner en se préparant d’ores et déjà à saisir l’opportunité qui ne manquera pas de se présenter, demain ou après-demain, d’une action politique collective, volontariste, pragmatique et discrète, susceptible de contribuer à la résolution d’un conflit maritime particulièrement délicat et appelé à le rester encore longtemps (40).

Par Pierre Journoud — Professeur d’histoire contemporaine à l’Université Paul-Valéry Montpellier/GIS « Esprit » (Études en stratégie, politiques et relations internationales).

Avec l’aimable autorisation de l’auteur. L’analyse a été publiée d’abord sur le site Revue Défense Nationale (www.defnat.com)

Notes :

(1) Rappelons que cette dénomination internationale est contestée par certaines parties au conflit qui ont adopté chacune la leur. Leur seul point commun est la disparition systématique de toute référence à la Chine : « mer de l’Est » ou « mer orientale » pour les Vietnamiens, « mer des Philippines occidentales » pour les Philippins ; ou encore, « mer de l’Asie du Sud-Est », comme le réclament de façon plus neutre certains observateurs.
(2) Les 500 pages du dossier instruit par les juges Thomas A. Mensah, le président ghanéen, le Français Jean-Pierre Cot, le Polonais Stanislaw Pawlak, le Hollandais Alfred Soons et l’Allemand Rüdiger Wolfrum, peuvent être téléchargées sur le site de la CPA (https://pca-cpa.org/wp-content/uploads/sites/175/2016/07/PH-CN-20160712-Award.pdf). La CPA est une organisation intergouvernementale habilitée à juger les conflits relatifs, entre autres, à la convention des Nations unies sur le droit de la mer signée à Montego Bay, en 1982. Ses jugements sont juridiquement contraignants mais aucun moyen n’est prévu pour les faire appliquer.
(3) Reuters/AP, 19 juillet 2016 ; Xinhua, 13 juillet 2016.
(4) On relève avec intérêt que tel est aussi l’avis de l’un des anciens interprètes de Nixon lors de sa visite historique à Pékin en 1972, l’ambassadeur Chas Freeman, pour qui le verdict de la CPA, en fermant la porte à un processus de règlement juridique et en l’absence de tout processus diplomatique qui permettrait une autre issue qu’une résolution du conflit par la force, est une « victoire tactique » des Philippines mais une « défaite stratégique » pour le droit international (Reuters, 13 juillet 2016).
(5) Kyodo News, 13 juillet 2016.
(6) Pour une synthèse globale sur l’évolution des questions stratégiques en Asie du Sud-Est, Pierre Journoud (dir.) : « L’évolution du débat stratégique en Asie du Sud-Est depuis 1945 », Étude de l’Irsem, n° 12, 2012 (http://www.defen- se.gouv.fr/irsem/publications/etudes/etude-de-l-irsem-n-14-2012-l-evolution-du-debat-strategique-en-asie-depuis- 1945).
(7) François-Xavier Bonnet : « Geopolitics of Scarborough Shoal », Les Notes de l’Irasec, n° 14, 2012. (8) Daniel Schaeffer : « Prétentions chinoises en mer de Chine du Sud et routes commerciales européennes », Diploweb,
20 septembre 2014 (http://www.diploweb.com/Pretentions-chinoises-en-Mer-de.html).
(9) Sa campagne victorieuse, en 2010, avait été centrée sur la nécessité de mettre un terme à la corruption alimentée notamment par les travaux d’infrastructure permis par des investissements chinois massifs, dans le contexte d’un éphé- mère âge d’or des relations sino-philippines sous la présidence de Gloria Macapagal-Arroyo (Asialyst, 31 mai 2016).
(10) Igor Gauquelin : « Chine ou Vietnam, qui “poldérise” le plus les îles Spratleys ? », RFI, 21 mai 2016.
(11) USNI News, 22 mars 2016 (https://news.usni.org/2016/03/22/analysis-new-u-s-philippine-basing-deal-heavy-on-air- power-light-on-naval-support), 29 avril 2014 (https://news.usni.org/2014/04/29/new-defense-agreement-philippines-u-s-basics).
(12) Il en sera largement question dans la contribution de François-Xavier Bonnet (« La coopération militaire entre les Philippines et les pays de l’ASEAN ») à l’ouvrage co-dirigé par Benoit de Tréglodé et Nathalie Fau, Coopération maritime et sécurité en mer de Chine méridionale (CNRS Éditions, à paraître).
(13) Communication de P. Journoud au colloque de la Fondation Gabriel Péri sur le Vietnam après le XIIe Congrès du PCV, dont un résumé détaillé a été publié par François Guillemot sur son blog (https://indomemoires.hypotheses.org/21916). Sur la position officielle du Vietnam au lendemain du verdict de la CPA, VOV5, 19 juillet 2016 ; et sur les implications du verdict de la CPA pour le Vietnam, Le Hong Hiep : « Hague ruling presents Vietnam with opportunities and dilemmas », 18 juillet 2016 (http://www.todayonline.com/commentary/hague-ruling-presents-vietnam-opportunities-and-dilemmas).
(14) The Diplomat, 4 avril 2016 (http://thediplomat.com/2016/04/japan-submarine-destroyers-visit-philippines/) ; The National Institute for Defense Studies, East Asian Strategic Review 2014, Tokyo, The Japan Times, 2014.
(15) Mark E. Rosen : « Philippine Claims in the South China Sea: A Legal Analysis », A CNA Occasional Paper, août 2014 (https://www.cna.org/CNA_files/PDF/IOP-2014-U-008435.pdf ). Sur les origines de ce traité, François Joyaux : La nou- velle question d’Extrême-Orient, tome I, L’ère de la guerre froide (1945-1959), Paris, Payot, 1985, p. 261-262.
(16) « Philippines Defence Spending Plans 2016 », juin 2016 (http://www.maritimesecurityphilippines.com/media/1002892/58711.pdf ).
(17) Sur le contexte international, politique et socio-économique des Philippines, William Guéraiche (dir.) : Philippines contemporaines, Paris/Bangkok, Les Indes Savantes/Irasec, 2013.
(18) Tom K. Stern : « Chinese Investments in the Philippines », Journal of Political Risk, n° 6, vol. 4, juin 2016 (http://www.jpolrisk.com/chinese-investments-in-the-philippines/).
(19) « Les principaux clients et fournisseurs de la Chine en 2015 », fiche pays de la direction générale du Trésor (https://www.tresor.economie.gouv.fr/14277_les-principaux-clients-et-fournisseurs-de-la-chine-en-2015-).
(20) Sur les origines du terrorisme philippin, Solomon Kane : La croix et le Kriss. Violences et rancœurs entre chrétiens et musulmans dans le Sud des Philippines, Paris/Bangkok, Les Indes Savantes/Irasec, 2006.
(21) Communication du professeur Rommel Banlaoi au premier dialogue stratégique franco-philippin, organisé le 18 mars 2014 par le Center for Intelligence and National Security Studies (CINSS) du Philippine Institute for Peace, Violence and Terrorism (PIPVTR), avec le soutien de la DAS et de l’Irsem.
(22) Reuters, 14 mai 2015. (23) Associated Press, 18 juillet 2016.
(24) Reuters, 13 et 20 juillet 2016 ; South China Morning Post, 19 juillet 2016.
(25) Pour une approche globale de la politique étrangère et de défense de la Chine depuis la guerre froide, P. Journoud (dir.) : L’énigme chinoise. Stratégie, puissance et influence de la Chine depuis la guerre froide, Paris, L’Harmattan, à paraître à l’automne 2016 (avec le soutien de l’Irsem).
(26) Benoît de Tréglodé : « Délimitation maritime et coopération sino-vietnamienne dans le golfe du Tonkin (1994- 2016) », Perspectives chinoises, à paraître à l’automne 2016.
(27) Bill Hayton : « What will follow China’s legal defeat in South China Sea? », Nikkei Asian Review, 13 juillet 2016 (http://asia.nikkei.com/Viewpoints/Viewpoints/Bill-Hayton-What-will-follow-China-s-legal-defeat-in-South-China-Sea).
(28) The National Interest, 18 juillet 2016. (29) Alexander Vuving : « A guide to the South China Sea Air Defense Identification Zone », Policy Report, Centre for
International Studies (SCIS), 10 juillet 2016.
(30) L’excédent commercial de la Chine avec l’ASEAN était, selon des statistiques officielles de l’ASEAN de près de 80 milliards de dollars en 2015 : Tang Siew Mun, « What is at stake for ASEAN? », ASEAN Focus, Special issue on the South China Sea Arbitration, juillet 2016, p. 16.
(31) Kyodo News, 25 juillet 2016 ; AFP, 14, 22 et 25 juillet 2016. (32) The National Interest, 24 juillet 2016 ; Reuters/AP, 19 juillet 2016 ; Manilla Bulletin/Reuters, 18 juillet 2016. (33) À télécharger à cette adresse (http://www.consilium.europa.eu/press-releases-pdf/2016/7/47244644320_en.pdf).
(34) Michael Reiterer : « Regional Security Architecture in the Asia-Pacific: What Role for the EU? », The ASAN Forum, 30 juin 2016 (http://www.theasanforum.org/regional-security-architecture-in-the-asia-pacific-what-role-for-the-eu/).
(35) À télécharger (http://www.ambafrance-sg.org/Jean-Yves-Le-Drian-a-Singapour-pour-le-15eme-Dialogue-Shangri-La). Le ministère de la Défense a publié en 2014 une brochure résumant les principaux atouts politico-stratégiques de la France en Asie-Pacifique, à télécharger à cette adresse (http://www.defense.gouv.fr/english/dgris/international-action/regional- issues/france-unveils-its-defence-policy-in-the-asia-pacific).
(36) P. Journoud : De Gaulle et le Vietnam (1945-1969). La réconciliation ; Paris, Tallandier, 2011.
(37) Xinhua, 13 juillet 2016.
(38) Bill Hayton, article cité.
(39) Robert Beckman : « Geopolitics, International Law and the South China Sea », communication présentée lors de la conférence de Tokyo sur la géopolitique de la mer de Chine méridionale, 21-22 avril 2012.
(40) Le conflit en mer de Chine méridionale sera également traité dans le cadre du colloque international que l’Université Paul-Valéry Montpellier 3 accueillera, les 30-31 mars 2017, sur « les États-Unis, la Chine et l’Asie du Sud-Est, 1947- 2017 », à l’occasion du cinquantième anniversaire de l’ASEAN.